纪法讲堂｜如何在审理报告中把握违反审计法的行为

　　【典型案例】

　　马某，中共党员，A市发展和改革委员会原党组书记、主任。2019年4月，收到A市审计局关于对2018年预算执行情况及收支情况进行审计的审计通知后，马某担心2018年单位违规发放过节费10万元的行为被审计发现，于是安排财务人员将涉及该10万元的记账凭证予以转移，并篡改了相关账簿记录。A市审计局在审计过程中发现该情况，随即移送A市纪委监委处理。据此，A市纪委监委对马某立案审查调查。

　　【分歧意见】

　　在案件审理过程中，对于马某违反《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第三十八条关于“被审计单位不得转移、隐匿、篡改、毁弃财务、会计资料”的规定，构成职务违法没有争议，但对于如何在审理报告中体现该违法事实并适用条款给予处分存在分歧意见。

　　第一种意见认为：马某身为党员和单位“一把手”，违反《审计法》规定，转移、篡改了会计资料，根据“纪在法前、纪严于法”要求，应追究其纪律责任及监察责任。违纪部分应适用《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第一百三十三条关于“在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责”的条款，在审理报告“违反党的纪律”部分体现该事实。在“违反国家法律法规”部分表述“以上违反工作纪律的行为，同时构成职务违法”，并依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）第三十九条关于违反工作要求的规定，给予其政务处分。

　　第二种意见认为：马某的行为是典型违反《审计法》的行为，审理报告应突出该本质特征。因此，应在“违反国家法律法规”部分表述该行为事实，明确其违反了《审计法》相关规定，构成职务违法。同时，该行为属于《党纪处分条例》第二十八条明确规定的其他违法行为，因此在审理意见部分，应直接适用《党纪处分条例》第二十八条及《政务处分法》第三十九条给予党纪政务处分。

　　【评析意见】

　　本案中，笔者同意第二种意见，具体分析如下：

　　一是从条规性质角度来看，为突出党纪特色，贯彻“纪在法前、纪严于法”要求，2015年修订的《党纪处分条例》分则中不再包括与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容，而是通过在总则中增设纪法衔接条款的方式对违反刑法和其他国家法律法规的行为作出规定。2018年修订的《党纪处分条例》维持了这一做法，其中第二十八条对符合刑法规定的构成要件但不构成犯罪又须追究党纪责任的行为，以及其他违法行为，应视具体情节给予党纪处分。实践中，有一种观点认为，《党纪处分条例》第二十八条属于纪法衔接的专门条款，不能据此给予党纪处分。笔者不认可该观点。《党纪处分条例》第二十八条明确规定了适用条件、处分种类和量纪幅度，属于实体性条款，可以直接作为党纪处分的实体依据，这与其纪法衔接条款的性质并不矛盾。对于《党纪处分条例》分则中没有明确举例列举的其他违法行为，适用第二十八条给予党纪处分不仅符合纪法规定，而且更能突出行为的本质特征，还能体现了纪法分开又互相贯通的价值取向。如果适用《党纪处分条例》第一百三十三条“不正确履行职责”条款，不仅不能全面体现行为特点，也未能充分体现执纪执法贯通的工作要求和特色。

　　二是从审理报告体例角度来看，作为审理工作的重要载体，审理报告不仅应准确、完整反映案件概况、违纪违法事实及处理意见等内容，还应逻辑清晰，重点突出，体现案件的主要特点，传递最新的执纪执法理念，达到案件处理政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。国家监察体制改革后，为充分体现“纪在法前、纪严于法”的要求，审理报告的主要违纪违法事实部分按照“纪、法、罪”三部分分类进行表述。其中，“违反国家法律法规”包括职务违法和其他违法行为。职务违法是行使公权力的公职人员实施的与其职务相关联，违反职务法律法规规定，虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任的行为；而其他违法行为则是公职人员作为公民违反法律法规的行为，且该违法行为与公权力行使没有关联。本案中，马某的行为是典型的违反《审计法》行为，与其职务关联性明显，构成职务违法。如果根据第一种意见，在违纪部分表述为违反工作纪律，不正确履行职责，在“违反国家法律法规”部分表述“以上违反工作纪律的行为，同时构成职务违法”，则没有突出马某行为违反《审计法》的本质特征，未能起到应有的警示教育作用，案件办理不能起到较好的纪法效果和社会效果。

　　三是从案件处理政治效果角度来看，审计监督是国家治理体系中重要的监督方式，是正风反腐不可或缺的“前哨”和“尖兵”。习近平总书记多次强调，要加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。作为党内监督和国家监察的专责机关，纪检监察机关应持续推动纪检监察监督与审计监督的贯通协同，用好审计监督成果，形成强大监督合力，为持续深入开展反腐败斗争和经济社会高质量发展提供坚强保障。本案中，A市审计局根据《审计法》第四十八条规定，将相关情况移送纪检监察机关处理，A市纪委监委据此予以立案。因此，在审理报告中应突出线索来源和马某行为违反《审计法》所规定的被审计单位配合审计义务的本质特征，并在审理画像中予以重点刻画，实现案件办理的良好政治效果。

　　综上，对于马某违反《审计法》的行为，应在案件审理报告“违反国家法律法规”部分予以体现，突出其违反《审计法》及同时构成职务违法的行为本质，并在处理意见中根据《党纪处分条例》第二十八条和《政务处分法》第三十九条给予党纪政务处分，这样不仅能够充分发挥审理报告的功能价值，达到案件处理的政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一，而且能体现最新的执纪执法理念，更好实现案件办理“惩前毖后、治病救人”的目的。