实证纪法｜如何根据《规则》对派驻机构及其领导干部不履行职责行为进行问责
坚守职责定位 精准规范问责

　　精准规范运用问责方式，是加强对派驻机构管理监督的有效手段。《纪检监察机关派驻机构工作规则》（以下简称《规则》）第五十一条对派驻机构及其领导干部问责的具体适用作出规定，即派驻机构及其领导干部不履行或者不正确履行职责，导致应当发现的问题没有发现，或者发现问题不报告不处置，执纪执法不严格不规范，造成严重后果或者恶劣影响的，予以严肃问责。该项规定横向上协同其他条款共同构筑派驻机构监督管理的闭环，纵向上进一步完善了党内问责和监察问责体系。实践中，可从以下几个方面理解和把握该规定。

　　准确把握问责要件。一是把握失职失责行为。不履行职责或不正确履行职责，从主观方面看，既可以是故意，也可以是过失。从客观方面看，不履行职责在实践中主要表现为对驻在单位“一把手”和领导班子成员等重点对象不敢监督、不去监督，对督促驻在单位党组（党委）落实全面从严治党主体责任不作为，对反映驻在单位监督对象的检举控告拒绝或拖延履行其执纪问责和调查处置职责等。不正确履行职责主要表现为在派驻监督中玩忽职守、敷衍塞责、滥用职权等，如派驻机构及其领导干部工作开展从实体上违反履职用权要求，从程序上背离规范化、法治化、正规化要求等。二是把握失职失责表现。《规则》规定了两种表现，一种是应当发现的问题没有发现，如对驻在单位领导干部存在的涉嫌违纪和职务违法犯罪问题失管失察。“应当发现的问题”是指派驻机构对监督事项运用规定的工作方式和权限，没有充分理由不能发现且应当予以纠正的问题。实践中，对该种情形的判断可结合派驻人员应具备的认识能力、工作水平和监督具体条件综合分析。另一种是发现问题但故意隐瞒或不重视，比如对派出机关及上级党委不及时全面报告，对驻在单位不予通报重要情况，对问题线索不予受理处置，在派驻监督中不严格、不规范等。实践中，个别派驻机构领导干部发现问题后跑风漏气，甚至为违纪违法对象说情干预，试图“大事化小、小事化无”，这属于失职失责的典型表现。三是把握失职失责后果。造成严重后果或恶劣影响的判断难以具体量化，一般应当从派驻机构及其领导干部失职失责行为是否动摇党的执政基础、是否影响国家和政府公信力、是否损害党员和公职人员形象等方面进行评价，并结合驻在单位舆情反映和影响范围等因素综合考量。

　　精准划分责任认定。一要依纪依法、实事求是。依据《规则》和问责有关规定，围绕“违规”和“有责”两个要素，通过对驻在单位相关人员谈话、查阅日常监督管理台账、倒查问题线索处置情况等方式，结合对驻在单位重点情况和重点对象的监督成效、派驻机构主要负责人述责述廉内容、派驻机构内控机制运行状况等，准确认定问责基本责任事实和责任轻重事实，充分评价派驻机构领导干部行为的性质、情节和后果，避免出现问责事实简单机械或刻意拔高。二是权责一致、错责相当。准确认定责任主体，把握好派出机关和派驻机构、驻在单位和派驻机构“两个关系”，尤其是在室组联动等情形下，明晰上下游责任链条，划定派出机关和派驻机构责任层级、相关部门和领导干部责任范围，防止“问下不问上”。精准划分责任大小，厘清关键问题，如派驻机构及其领导干部工作职责是否属于问责事由关联范围内，失职失责行为与损害后果是否具有因果关系，是否存在不可抗力、执行上级命令等责任阻却事由。综合考虑派驻监督背景情况、领导干部主观动机、处理效果等因素，明确区分领导责任和直接责任。

　　规范开展问责程序。一是规范依据。《规则》规定的问责对象为派驻机构及其领导干部，属于《中国共产党问责条例》适用情形，故问责程序规范开展应当依照党内问责的相关规定。需要开展监察问责的，还可依照《中华人民共和国监察法实施条例》等规定。二是问责主体。由派出机关依据自身职责、管理权限，经单位主要负责人审批后，按分级负责制主导对派驻机构及其领导干部的问责各个环节。当出现社会影响较大、重大复杂事件时，派出机关上级党组织也可直接启动问责程序。三是处理处分程序。问责调查终结后，有管理权限的党组织作出相应处理或处分决定。派出机关对派驻机构有权采取检查、通报的问责方式，采取改组方式问责的则需经上级党委审查批准；派出机关对管理权限下的领导干部有权采取通报、诫勉的问责方式，对同级党委管理的领导干部经同级党委或其主要负责人批准的，也可采取上述问责方式。