纪法讲堂｜如何认定处理“小金库”相关违纪行为

　　实践中，一些地方和单位设立“小金库”的现象仍屡禁不止，扰乱国家财经管理秩序，存在腐败隐患。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）增写第三十条第二款，对违反国家财经纪律行为单列一款予以强调。实践中，与“小金库”相关的违纪行为比较复杂，笔者分三种情况予以讨论。

　　一、如何认定处理单纯设立“小金库”行为

　　根据2009年《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和2010年《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，“小金库”是指违反法律法规及其他相关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。从行为本质和特征来看，设立“小金库”行为是指行为人（含单位，下同）以规避监管为目的，采取各种手段使本单位资金（含资产，下同）脱离符合规定的单位账簿核算，在账外进行管理的行为。其本质在于规避正常的财务管理和监督，主要表现为：一是隐匿收入设立“小金库”，即单位取得收入后，不计入符合规定的单位账簿，形成“小金库”。这些收入既可能是合法收入，如经营收入、投资收益、资产处置、奖励捐赠等，也可能是违法收入，如乱收费、乱罚款、违规摊派、单位受贿等。二是虚列支出套取资金设立“小金库”，即通过虚假支出事项，或者借真实支出事项之机，虚报、冒领单位资金，将资金套出后设立“小金库”。如虚列成本支出、虚列工资福利、虚假报销费用等。三是转移资产设立“小金库”，即以各种名义将单位资产转移至账外，脱离原监管体系，形成“小金库”。如虚假会计核算、虚假股权投资、虚假关联交易、虚假坏账核销、虚假资产盘亏报废等。四是其他形式设立“小金库”。设立“小金库”的手段和形式多种多样，且可能发生隐形变异，要注意把握行为本质，认真甄别。

　　认定设立“小金库”行为，应当坚持主客观相一致原则，把握两点。第一，主观上具有设立“小金库”的故意。表现为行为人是为了规避财务监管、方便以后用钱用物，才故意着手实施相关行为。第二，客观上实施了设立“小金库”的具体行为。设立“小金库”的具体行为包括两个方面：一是使单位资金脱离符合规定的单位账簿核算（下称脱管行为）。二是在账外对上述资金进行管理（下称管理行为），管理行为一般表现为对账外资金的存放、保管、控制、支配等。脱管行为与管理行为本身也可能是违反财经纪律行为，如隐瞒财政收入、虚报冒领财政资金、擅自开立金融账户、私存私放公款等，认定时需结合行为的主观方面综合判断。党员干部实施设立“小金库”行为，违反了《中华人民共和国会计法》等法律法规，属于违反财经纪律行为，应当依照《条例》第三十条第二款给予警告直至开除党籍处分。

　　实践中，需注意设立“小金库”行为与上游违纪违法行为的关联。一是如果资金来源行为与设立“小金库”行为具有紧密的牵连关系，一般按照“择一重处理”原则定性处理。二是如果资金来源行为与设立“小金库”行为不具有紧密的牵连关系，一般分别定性、合并处理。比如，为了违规发放福利而实施违规摊派行为，收取摊派费用后因种种原因没有发放，转而设立“小金库”，后用于日常公务开支，因设立“小金库”行为属于另起犯意，与摊派行为并无牵连关系，应当分别认定构成违规摊派行为和设立“小金库”行为，合并处理。

　　二、如何认定处理单纯使用“小金库”款项行为

　　使用“小金库”款项行为，是指行为人对“小金库”的资金进行利用的行为。因使用“小金库”情况复杂，情形较多，且性质不一，故相关规定采取不完全列举的方式对部分使用行为作出规定，认定处理时需结合具体用途区别定性量纪。

　　一是用于公务开支。实践中存在为了弥补经费不足或者单纯为了省事、图方便，而使用他人（如前任领导）设立的“小金库”款项支付本来可以通过正常财务报销的合理公务开支的情况。由于设立、使用“小金库”行为非同一人，设立行为应由他人负责，而使用行为没有改变资金的公共用途，没有侵犯新的客体，不具有违纪性，故不构成违纪。尽管如此，使用人没有坚决纠正“小金库”问题，与中央要求有差距，可以给予谈话提醒、批评教育等处理。

　　二是用于违规违纪的用途。这是“小金库”款项最为常见的去向，包括违规吃喝、宴请、送礼、旅游、健身、娱乐等挥霍浪费行为，违规发放福利，违规购买、装饰公务交通工具，报销应由个人负担的费用等。这些行为违反《条例》等有关规定，已构成其他违纪，应当适用《条例》分则相应条款分别定性处理。如，用于违规组织公款宴请的，适用《条例》第一百一十三条；用于违规发放福利的，适用《条例》第一百一十四条；等等。

　　三是用于违法犯罪行为。实践中，有的将“小金库”款项用于贪污、挪用、私分或行贿等违法犯罪活动。如果设立“小金库”时就是为了实施上述违法犯罪活动，则属于手段与目的的牵连，应当择一处理较重的行为定性处罚。如果设立“小金库”时目的并不明确，使用时才产生了其他违法犯罪的故意，超出了当初设立“小金库”的初衷，则属于另起犯意，应当分别定性处理。如果既有使用“小金库”行为，又有另起犯意实施其他违法犯罪行为，应当将两个行为分别认定、合并处理。党员干部实施上述违法犯罪行为受到行政处罚或者刑事处罚后，按规定应当追究党纪责任的，还应当适用纪法衔接条款给予相应党纪处分。

　　三、如何认定处理设立并使用“小金库”款项行为

　　实践中，单纯的设立行为与使用行为并不常见，更多的是既有设立行为又有使用行为，特别是多次设立与多次使用行为相互交织，需区分不同情形分别认定处理。

　　第一，设立行为与使用行为具有一一对应关系。即设立行为与使用行为关系紧密，具有前行为与后行为关系，或者手段行为与目的行为关系，能够一一对应，一般应择一处理较重的行为定性处理。如，截留收入设立“小金库”，目的就是用于违规装修办公楼，因违反办公用房管理规定行为（最高为撤销党内职务）比违反财经纪律行为（最高为开除党籍）的处分档次轻，故认定设立“小金库”行为，适用《条例》违反财经纪律条款处理。如果系多次设立或者多次使用，这些设立或者使用行为均系分别基于同一概括故意，连续实施的相同性质的数个行为，如某单位先后通过多次虚报冒领项目经费手段套取资金设立“小金库”，目的就是用于长期违规发放津补贴，一般应先分别认定为一个设立行为和一个使用行为，再按“择一重处理”原则定性处理，设立、使用次数和累计金额应作为违纪情节进行评价。

　　第二，设立行为与使用行为不具有一一对应关系。如果设立“小金库”后用于不同性质的违纪违法用途，设立行为与使用行为不能一一对应，两者不具有吸收关系或者牵连关系，一般应当分别定性、合并处理。比如，某单位多次通过隐瞒借款利息、租金收入不入账设立“小金库”，用于日常工作开支、公款吃喝、违规发放福利等，案发时还有部分余款，则可考虑分别认定为设立“小金库”、违规组织公款宴请、违规滥发津补贴等行为，适用违反财经纪律和违反廉洁纪律的相应条款合并处理。