三堂会审｜个人决定将不良债权转由政府承接如何认定
从湖北省大冶市委原常委、市政府原副市长肖绪华案说起

图为湖北省黄石市纪委监委案件审理室工作人员围绕肖绪华案有关问题进行研讨。邢太锁 摄

　　特邀嘉宾

　　胡志刚 黄石市纪委监委案件审理室主任

　　郑鹏鲲 黄石市纪委监委第十审查调查室主任

　　干 东 黄石市下陆区人民检察院检察官

　　彭 京 黄石市下陆区人民法院刑庭庭长

　　编者按

　　本案中，2012年，肖绪华在未经陈贵镇党委会集体研究的情况下，个人决定将陈贵镇财政资金拨付给南山村村委会使用，该行为如何定性？肖绪华个人决定将国企资金出借给私企后，又将该不良债权转由陈贵镇政府承接，并造成国家经济严重损失的行为如何定性？损失数额怎样认定？我们特邀相关单位工作人员予以解析。

　　基本案情：

　　肖绪华，男，1987年6月加入中国共产党，曾任湖北省大冶市陈贵镇党委书记，大冶市政府党组成员、副市长、大冶市经济技术开发区党工委书记，大冶市委常委、副市长等职。

　　违反组织纪律。2012年上半年，大冶市陈贵镇南山村计划对村委会办公楼进行改建，时任南山村党支部书记方某某向时任陈贵镇党委书记肖绪华请求经费支持。肖绪华在未经陈贵镇党委会集体研究的情况下，个人决定将陈贵镇财政资金60万元人民币（币种下同）拨付给南山村村委会。

　　滥用职权罪。2011年8月，大冶市陈贵镇某私企（在当地影响力较大）甲公司因经营不善处于停产状态，时任陈贵镇党委书记的肖绪华未经集体研究，个人要求陈贵矿业集团（由大冶市陈贵镇经济发展办公室和大冶市陈贵工业产品供销公司组成，其中陈贵镇经济发展办公室占股98.84%）向甲公司借款500万元，并承诺甲公司若不能按期还钱，该不良债权由陈贵镇政府承接。2012年7月23日，陈贵矿业集团借款500万元给甲公司用于复产，并约定甲公司借款至2012年10月23日到期，后甲公司未能按时偿还该笔欠款。2013年2月4日，肖绪华违反相关规定，个人决定将陈贵矿业集团对于甲公司500万元的债权转由陈贵镇政府承接。2013年2月5日，甲公司偿还陈贵镇政府借款100万元，另向陈贵镇政府出具400万元借款收据。此后，甲公司又以现金或实物抵债形式偿还借款183万余元。2015年7月17日，法院裁定受理了甲公司重整申请，陈贵镇政府对甲公司债权中的191万余元因甲公司无力偿还被法院核销，致使国家财产遭受损失。

　　贪污罪。2012年9月，时任陈贵镇党委书记的肖绪华要求国有企业陈贵矿业集团董事长陈某某（另案处理）从该集团支取10万元供肖绪华个人使用。

　　受贿罪。2007年至2021年，肖绪华利用职务上的便利，为他人在环评手续审批、矿产项目推进等事项上谋取利益，单独或伙同亲属非法收受他人财物696万余元。

　　其中，2018年，乙公司股东刘某某为争取时任大冶市副市长（分管矿山开采、安全生产监管等工作）的肖绪华对乙公司的帮助，主动向肖绪华妻弟戴某某提出，乙公司股份中的3.9%可由肖绪华和戴某某出资持有作为投资。戴某某与肖绪华商议后，为规避调查，二人让私营企业主占某某（肖绪华曾帮其谋取利益）出资406万元转账至乙公司，并由占某某与乙公司签订投资入股协议书，帮助肖绪华、戴某某代持乙公司3.9%股份。截至案发，占某某代肖绪华及戴某某持有的乙公司3.9%股份评估净增值1287万余元。

　　查处过程：

　　【立案审查调查】2021年4月25日，黄石市纪委监委对肖绪华涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查。同年4月26日，肖绪华主动投案，黄石市纪委监委于同日对其采取留置措施。

　　【移送审查起诉】2021年10月11日，经黄石市纪委常委会会议研究，黄石市监委将肖绪华涉嫌贪污罪、滥用职权罪、受贿罪一案移送黄石市人民检察院审查起诉，同日，黄石市人民检察院将该案指定下陆区人民检察院审查起诉。

　　【党纪政务处分】2021年10月25日，经黄石市纪委常委会会议研究并报黄石市委批准，决定给予肖绪华开除党籍处分；由黄石市监委给予肖绪华开除公职处分。

　　【提起公诉】2021年12月15日，下陆区人民检察院以肖绪华涉嫌贪污罪、滥用职权罪、受贿罪向下陆区人民法院提起公诉。

　　【一审判决】2023年12月15日，下陆区人民法院以肖绪华犯贪污罪，判处有期徒刑十个月，并处罚金10万元；犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年；犯受贿罪，判处有期徒刑七年，并处罚金30万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑八年六个月，并处罚金40万元。判决现已生效。

　　　2012年，肖绪华在未经陈贵镇党委会集体研究的情况下，个人决定将陈贵镇财政资金拨付给南山村村委会，该行为如何定性？

　　郑鹏鲲：本案中，肖绪华作为陈贵镇党委书记，在未经党委会集体研究的情况下，个人决定将公款拨付给陈贵镇南山村村委会用于改建办公楼，上述行为在定性时产生了争议，第一种观点认为肖绪华作为党委书记，不按照预算或者用款计划决定拨付国家财政资金给南山村，应认定为违反国家法律法规；第二种观点认为肖绪华违反党组织制定的具体议事规则和决策程序，个人决定重大事项，应认定为违反组织纪律。我们经分析研讨，采纳第二种观点。

　　根据在案证据，陈贵镇财政部门对村民自治组织每年会有一定的用款计划，肖绪华虽个人决定将财政资金拨付给南山村村委会，但拨付的范围及额度并未超出计划，南山村的资金用度申请也在财政许可拨付的范围内，因此肖绪华的行为并非不按照预算或者用款计划决定拨付国家财政资金，不应评价为违反国家法律法规。上述资金拨付虽然符合用款范围和计划，但并不意味着党政领导干部可以不加限制地随意使用国家财政资金。根据党章规定，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。肖绪华作为陈贵镇党委“一把手”，在将公款拨付给陈贵镇南山村村委会用于改建办公楼这一事项上，应遵循党组织制定的具体议事规则和决策程序，由陈贵镇党委会集体讨论后作出决定，而不应一人酝酿、一人决策，搞一言堂。根据2003年《中国共产党纪律处分条例》规定，违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定，或者违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。肖绪华上述行为应定性为违反组织纪律。

　　肖绪华个人决定将国企资金出借给私企后，又将该不良债权转由陈贵镇政府承担，并造成国家经济严重损失的行为如何定性？损失数额怎样认定？

　　干东：对于肖绪华个人决定将下属国企资金出借给私企后又将该不良债权转由政府承担，致使国家利益遭受重大损失的行为，应定性为滥用职权罪。

　　从主观要件上看，肖绪华在明知甲公司已经停产，没有任何经营收益以及资产担保，存在重大财务风险隐患情况下，仍违反财经管理规定要求下属国有企业向甲公司提供500万元借款。且在甲公司借款到期无法还款的情况下，又违反规定，个人决定将该500万元不良债权转由陈贵镇政府承接。足以证实肖绪华明知其行为会导致国家利益遭受重大损失的后果，但是对此持放任态度的主观故意。

　　从客观要件上看，肖绪华时任陈贵镇党委书记，系对国有资产负监督管理责任的人员，其无视相关管理规定，在明知私营企业已经因经营不善处于停产状态、无力偿还借款的情况下，仍要求国有企业向私企出借国有资金，在国有企业相关人员提示资金风险的情况下，个人承诺如债务无法偿还将由陈贵镇政府承接不良债权，强令国有企业出借国有资金给甲公司。后在甲公司出现债务无法清偿的情况下，继续违反财经管理规定，在甲公司未对该不良债权提供任何担保的情况下，将不良债权转由陈贵镇政府承接，最终致使国家利益遭受重大损失。肖绪华超越职权擅自决策的行为应当认定为滥用职权。

　　从因果关系上看，肖绪华作为陈贵镇党委“一把手”，理应依法依规履职用权，保证政府财政资金的安全。但其个人违规决定陈贵矿业集团向甲公司出借国有资金。在明知甲公司到期债务无法归还的情况下，又违规决定由陈贵镇政府承接该不良债权。最终甲公司因经营不善，向法院递交了重整申请，陈贵镇政府作为普通债权人无法优先别的债权人受偿，其他债权人受偿后，陈贵镇政府仅分配到20余万元债权，剩余191万余元债权因被法院核销而无法收回。肖绪华的滥用职权行为与陈贵镇政府191万余元债权损失具有直接因果关系。

　　此外，肖绪华违规要求陈贵矿业集团向甲公司出借国有资金的行为虽能够认定为个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，但因其目的是为了解决甲公司的经营困难，并未为个人谋取利益，其行为不符合全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》规定的个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的挪用公款“归个人使用”的情形，不应以挪用公款罪定罪处罚。

　　综上所述，肖绪华作为国家工作人员，具有滥用职权的主观故意，客观上致使国家利益遭受重大损失，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。

　　肖绪华利用职务上的便利，要求陈贵矿业集团为其提供10万元公款供个人使用，构成受贿罪还是贪污罪？

　　胡志刚：经查，2012年9月份，肖绪华利用担任陈贵镇党委书记的职务便利，要求下属国有企业陈贵矿业集团董事长陈某某从集团支取10万元供其个人使用。在审理时有同志提出，陈某某作为肖绪华管辖范围内的国有企业的董事长，为感谢肖绪华一直以来对该企业的支持和帮助，同意从公司支取10万元供其个人使用，应当认定肖绪华构成受贿罪。经分析研讨，我们未采纳该观点，应认定肖绪华构成贪污罪。

　　贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他非法手段占有公共财物的行为。受贿罪是指国家工作人员利用职务上的便利，为他人谋取利益，索取或者非法收受他人财物的行为。两者都具有占有财物的主观目的和客观行为，但财物的来源和属性是不同的，贪污罪的钱款来源于公款，具有公共财产的属性，受贿罪的钱款通常来源于个人，虽然也存在受贿款来源于公款的情况，但受贿人一般对该属性基本不明知或无法认识到受贿款项的公共财产属性。

　　另外，根据最高人民法院指导案例11号“杨延虎等贪污案”的指导精神，贪污罪中“利用职务上的便利”既包括利用本人职务上主管、管理公共财物的职务便利，也包括利用职务上有隶属关系的其他国家工作人员的职务便利。本案中，肖绪华时任陈贵镇党委书记，要求下属国有企业陈贵矿业集团董事长陈某某从公款中支取10万元供其个人使用，其主观上明知该10万元并非来源于陈某某个人而是来源于国有企业，系利用职务上有隶属关系的其他国家工作人员的职务便利侵吞公款。对于该笔公款，肖绪华占为己有且不存在归还的意思表示。之后，陈某某自行将该账做平，帮助肖绪华完成贪污行为。

　　综上，肖绪华指使陈某某共同侵吞国有企业财产的行为，符合贪污罪的构成要件，二人构成共同贪污。

　　肖绪华让他人代为出资406万元购买乙公司3.9%股份，后获得股份增值收益1287万余元，受贿数额与受贿孳息如何认定？

　　彭京：2018年，乙公司股东刘某某为争取时任大冶市副市长（分管矿山开采、安全生产监管等工作）的肖绪华对乙公司的帮助，主动向肖绪华妻弟戴某某提出，乙公司股份的3.9%可由肖绪华和戴某某出资持有作为投资。戴某某与肖绪华商议后，为规避调查，二人让私营企业主占某某（肖绪华曾帮其谋取利益）出资406万元转账至乙公司，并由占某某与乙公司签订投资入股协议书，帮助肖绪华、戴某某代持乙公司3.9%股份。截至案发，占某某代肖绪华及戴某某持有的乙公司3.9%股份评估净增值1287万余元。该起事实中，肖绪华让占某某代为出资406万元购买股份作为投资，构成受贿罪没有异议。对于用受贿所得406万元购买3.9%股份后的增值收益1287万余元，我们认为不应计入受贿数额，而应作为受贿孳息处理，理由如下：

　　第一，占某某代肖绪华、戴某某持有的3.9%股份在案发后经鉴定增值的1287万余元系衍生出的可期待性利益。案发时，乙公司未上市，该部分增值利益源于乙公司取得的《采矿许可证》，属于正常的市场溢价。

　　第二，肖绪华从未进行股份套现及获得股份分红，并未实际获取到任何利益，且该部分增值利益还受政策、市场等因素影响，能否变现具有不确定性。

　　第三，现有证据无法证明肖绪华对该3.9%股份净增值1287万余元具有实际控制力，且其本人并不清楚乙公司的经营状况以及股份增值的具体内容。因此在肖绪华未实际将该部分增值利益财产化为经济利益的情况下，根据有利于被告人原则，不应将该部分数额认定为受贿所得，而应作为受贿孳息处理。

　　本案中，肖绪华主动投案，如实供述监察机关已掌握的贪污10万元公款的事实，主动交代监察机关未掌握的滥用职权以及受贿事实，依法可以从轻或减轻处罚。法院综合考量肖绪华的犯罪事实、情节、性质等，最终决定以肖绪华犯贪污罪，判处有期徒刑十个月，并处罚金10万元；犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年；犯受贿罪，判处有期徒刑七年，并处罚金30万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑八年六个月，并处罚金40万元。肖绪华认罪服判。