让城市更具韧性

　　深圳印发实施应急疏散救援空间规划，基于深圳高密度、超大型沿海城市特点，提出建立综合性的应急避难场所体系。图为作为应急避难场所的深圳市体育中心鸟瞰图。

　　习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，要坚持以人民为中心，着眼长远、科学规划，把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来，有针对性地采取措施，全面提升防灾减灾救灾能力。

　　近年来，建设韧性城市受到越来越多关注，提高城市韧性、增强抗风险能力，正成为现代城市建设管理的重大课题。城市的韧性体现在哪些方面？应从哪些方面着手加强韧性城市建设？记者就此采访了浙江大学韧性城市研究中心主任王乃玉。

　　1 城市的韧性是指城市能够化解或抵御外界的灾害或冲击，保持其主要特征和功能不受显著影响，并能够在灾后快速恢复的能力

　　记者：2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话中将打造韧性城市作为完善城市化战略的重点内容。之后，韧性城市被写入“十四五”规划纲要和党的二十大报告。如何理解韧性城市的内涵？

　　王乃玉：近年来，世界各地极端自然灾害事件频发，造成了严重的破坏和经济损失。随着现代城市的发展，其系统内部和系统之间的时空关联也日益复杂，各类自然灾害不仅造成了各类基础设施不同程度的破坏，而且引发了各类次生灾害（如停水停电、通信中断等），造成各类城市功能瘫痪，导致了巨大的人员伤亡和经济财产损失，严重威胁社会稳定。韧性城市的理念就在这样的大环境下应运而生。

　　具体而言，城市的韧性是指城市能够化解或抵御外界的灾害或冲击，保持其主要特征和功能不受显著影响，并能够在灾后快速恢复的能力。也就是说，当灾害发生的时候，一个韧性城市不但能够承受冲击，组织高效的灾中应对，还能够在灾后快速恢复城市各项功能的正常运行，并进一步通过经验总结和自适应调节，为更好应对未来的灾害风险做准备。从空间维度上看，韧性城市强调城市各个系统功能和各部门管理的相互协调；从时间维度上看，韧性城市强调灾前预防、灾中应急和灾后恢复的全过程管理；从发展角度来讲，韧性城市能够从过往的灾害事件中学习，持续提升其应对灾害的能力。

　　记者：城市的韧性具体体现在哪些方面？韧性城市与传统防灾减灾理念有哪些不同？

　　王乃玉：一个城市的韧性，通常可以通过以下四个维度来评价：物理维度，指城市的物理环境及基础设施系统在灾害下的功能水平和恢复能力；组织维度，指城市中运营、维护城市关键基础设施，同时兼具制定并实施防灾减灾相关政策及措施等职责的政府部门和机构，在灾害过程中的准备、组织、调度和决策的能力；社会维度，指城市制定相关政策和措施以减轻灾害对城市功能和服务（如政务、教育、医疗和应急避难等）所造成的影响的能力；经济维度，指城市的经济系统和经济活动能够承受灾害造成的打击，并在灾后快速恢复的能力。

　　在上述四个维度基础上，一个韧性城市应该具备以下特征：鲁棒（Robust）性，即抵御灾害的能力，能够减轻灾害在城市物理、组织、社会、经济各维度造成的损失；可恢复性，即城市各维度能在灾后快速恢复功能水平的能力；冗余性，即城市各系统中的关键组成部分有（临时）备用模块，当灾害导致关键组成部分受损时，系统仍能在备用模块的支撑下维持一定的功能水平；智慧性，即城市各系统有判别形势、建立优先级并优化人力和物资调配的能力，在灾害的全过程管理中扩大决策优势，最大化资源效益；适应性，即城市能在灾害中学习并进化，从而提升未来灾害的应对能力。

　　与传统防灾减灾理念和方法相比，韧性城市的革新之处在于，在防灾系统层面，韧性城市提倡考虑多维功能因子和系统耦合分析，而传统防灾减灾则仅考虑单一功能因子和系统独立分析；在防灾维度层面，韧性城市提倡聚焦功能控制和社科政经领域，而传统防灾减灾则仅考虑安全控制和建设工程领域；在防灾体系层面，韧性城市提倡进行主动防灾和多方协同联动，而传统防灾减灾则是被动应急和各方独自应战；在防灾决策层面，韧性城市提倡数据驱动和量化分析，而传统防灾减灾则是以经验主导和定性分析；在防灾教育层面，韧性城市提倡全民防灾和智慧学习，而传统防灾减灾则是重点设防和被动学习。

　　2 确立系统多元的风险防控理念，充分发挥我国在信息基础设施建设和关键信息技术发展方面的优势

　　记者：当前推进韧性城市建设，主要面临怎样的挑战？城市建设不可能全部推倒重来，在您看来，在现有城市基础上增强城市韧性，有哪些路径与策略？

　　王乃玉：近年来，我国许多城市相继出台了韧性城市建设意见和方案，但总的来说还处于探索阶段。韧性城市建设是个系统工程，既需要政府各职能部门参与，也需要企业和社会共同努力，而在一些地方，由哪个部门牵头建设韧性城市尚不明确；一些城市还存在重建设、轻运营，重硬件、轻软件等问题，“征服自然”的思维依然根深蒂固。要避免韧性城市建设“新瓶装旧酒”，就要跳出简单的防灾救灾思维，确立系统多元的风险防控理念。

　　提升城市韧性并不一定要另起炉灶，完全可以在既有城市建设基础上将韧性理念融入其中。具体可从以下几个方面入手：

　　推进韧性城乡专项规划。基于“五级三类四体系”的国土空间规划体系，开展不同层级的韧性城乡专项规划，进一步优化城市灾害防御空间布局（如大型绿地、大型公园、防护林、组团隔离带等）和城市应急空间布局（如避难空间、医疗空间等），完善基础设施（如房屋、路网、电网、水网等）改造和提升措施。同时，结合国土空间规划城市体检评估工作，进一步开展城市安全韧性专项评估，并确保城市韧性专项规划在实践中不断得到完善。

　　构建韧性评价指标体系。结合我国多层级的行政管理特点，构建多维度（如设施、组织、经济和人口等）、多层级的韧性评价指标体系，识别并治理城乡抵御自然灾害的韧性短板，提升各级政府在平时应对自然灾害的综合防范能力。同时，开展并不断完善城乡韧性评价指标体系实践应用的体制机制建设。

　　完善数字应急系统平台。要充分利用我国现有数字治理体系和能力的优势，加快解决数字治理中的“数据孤岛”等问题，整合涉灾行业、部门的各类数据要素，基于现有的各类信息化应急管理系统和平台，加快开展城市自然灾害全过程动态风险评估模型、实时智能应急决策辅助算法等关键技术的研发和落地应用。推进数字生态建设，建立健全数据要素市场秩序、规范数据规则，同时健全网络安全法律法规和制度标准，加强涉灾领域数据资源、重要网络和信息系统安全保障，进而充分发挥我国在信息基础设施建设和关键信息技术发展方面的优势，为建设韧性城市创造必要的良好的数字生态环境。

　　记者：您刚刚提到，韧性城市建设要充分利用我国现有数字治理体系和能力的优势。在韧性城市建设中，先进科技特别是互联网、大数据等新一代信息技术具体发挥了怎样的作用？

　　王乃玉：数字化时代，人工智能、大数据、云计算、5G和物联网等技术的快速发展，以及各地数字化平台的建设，为城市治理方式的数字化转型提供了坚实基础，也为韧性城市建设提供了必要前提。

　　例如，现代城市基础设施系统众多且在功能上高度依赖和耦合，在韧性城市建设中应注意识别传统手段所不能识别的风险。物联网技术的大规模应用，使得分布在城市各个角落的智能设备成为一个个信息采集终端，更加精准地认识城市日常运维和灾害情景及其影响，有助于对城市健康状态和灾害风险进行全方位、多维度的实时监测，帮助决策部门和应急部门作出更优的决策和发起更及时的响应。

　　又如，城市规模日益扩大，城市群深度融合，对韧性城市建设的覆盖面、精细化程度提出了更高要求。大数据技术开放融合的理念可汇聚城市中各行各业的海量信息并实现深度、有效融合，为后续的城市状态实时监测、韧性评估、决策建议提供了重要基础。

　　再如，各种灾害频发、多发、突发，对韧性城市分析结果的准确性、时效性提出了更高要求。云计算平台极其强大的弹性计算能力，使得千万级人口城市的多灾害、多场景的高效计算模拟和决策优化成为可能，从而在灾前规划建设、灾中应急响应和灾后恢复重建等多个维度上，为决策部门提供最优建议。

　　3 自觉践行人民城市理念，形成符合韧性特点和要求的综合风险治理意识

　　记者：党的二十大报告提出，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。韧性城市、智慧城市都是未来城市的发展趋势，二者的建设能否实现融合推进？

　　王乃玉：智慧城市和韧性城市在理念和建设条件上存在诸多相通之处，将韧性城市与智慧城市建设相结合，并推动城市治理的优化升级，提升城市安全水平，预计会成为未来城市治理的发展方向。相对于韧性城市，智慧城市强调城市能够运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能响应。因此，韧性城市和智慧城市在建设的出发点上存在一定的差异，如韧性城市建设的主要着眼点在于保障城市在自然灾害和突发事件下的安全性，让城市在外力干扰后迅速恢复到正常状态，而智慧城市建设的出发点则是用科技化手段提升城市日常管理的效率，让城市在常态化运营中更为高效。

　　韧性城市和智慧城市理念在未来有着融合的趋势，主要表现在：一是平战结合，即智慧城市和韧性城市的建设和管理平台将趋于有机结合，构成平战闭环管理，助力建设成为融合日常运行下“智慧”和灾害情景下“韧性”的未来城市；二是软硬交互，即智慧城市建设中已搭建的硬件和从各行各业收集到的海量信息可以共享作为韧性城市建设的基础，而韧性城市建设可对城市防灾减灾相关行业管理和运维产生积极正向反馈，保障其在灾害情景下正常运行。在推动智慧城市、韧性城市融合发展的过程中，有以下几个问题值得注意：

　　大量使用现代科技手段和技术并不意味着城市就会自动变得智能、韧性。我们应当特别注意避免把智慧城市和韧性城市仅仅等同于数字化和自动化。事实上，利用对城市的专业知识和见解来找到最新科技手段与城市现有顽疾间的结合点，才是智慧城市和韧性城市建设中最重要的问题，要避免陷入唯科技至上的误区。

　　智慧的城市并不一定意味着韧性，甚至有可能是顾此失彼，一味强调智慧的城市很可能在遭受灾害的情形下变得非常脆弱。例如，为了保障电网的网络空间安全性，有观点认为应当将电网划分为较小的子网络以提升系统冗余度和限制网络攻击。然而在遭受某些自然灾害后，我们将不得不花费很长的时间来恢复诸多在灾害中破坏的子网络。虽然电网在面对网络攻击行为时更智能了，但是在自然灾害下却降低了韧性。因此，需注意智慧城市建设和韧性城市建设目标的差异性，兼顾平衡两者之间的建设目标。

　　目前已有大量城市正在进行智慧城市建设，在未来的韧性城市建设中应有效利用现有智慧城市建设的软硬件和大数据资源，避免低效率重复建设。注意数据有效利用和数据开放、透明使用，在充分收集有效信息的基础上应重视用户个人隐私安全，提高公众对信息采集的参与度和信任度。

　　记者：城市韧性的提升，不仅要加强基础设施建设等“硬实力”，还要增强城市治理等“软实力”。在韧性城市建设的进程中，您认为我们的城市治理者、党员干部应当从哪些方面来提升“软实力”？

　　王乃玉：城市韧性的形成，并非朝夕之功。它是硬核的基础设施、现代化的治理体系和治理能力、训练有素的公共机构、众志成城的民间社会、高素质的市民队伍等要素综合作用的结果。

　　建设韧性城市体现了以人民为中心的发展理念。应自觉践行人民城市理念，全面认识并理解城市韧性的真正内涵，切实转变传统的城市规划、建设和管理理念，形成符合韧性特点和要求的综合风险治理意识。

　　要树立底线思维，强化风险意识。通过对城市做系统“体检”，深入查找城市运行中的问题，做到“早发现、早研判、早处置”。只有把应急的时间节点前移，才能真正做到应而不急。

　　要坚持全局观念、系统思维。城市韧性防灾性能的建设不仅要关注地上“看得见”的基础设施部分，也要重视地下“看不到”的基础设施部分，如地下管网、地下管廊、地下电缆等。建筑、电力、供水、交通、通信等子系统密切相关，城市规模越大，基础设施系统间的功能依存关系就越强，因此对基础设施系统韧性提升工程的建设需充分考虑到这些关联性，并在后期的管理中体现出来。韧性城市建设涉及政府多部门、多领域，在这个过程中，需要打破“九龙治水”“单打独斗”的模式，统筹协调相关部门形成建设合力。从时间上来说，除了要注意灾后短期内应急管理，亦需重视灾前的防灾减灾规划和灾后的中长期恢复过程。

　　要提升使用新技术新工具的能力。各类灾害的监测预警、城市风险的分析管理、城市灾后的恢复评估和资源调配等韧性城市建设中的重要环节，均依赖于先进的软硬件设施才能得以彻底实施并发挥效用。要积极关注新技术动态，学习掌握必要的新技术和新工具。